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內容來自hexun新聞

我國城鄉發展一體化與財政政策思路(下)

蘇明近中期公共財政支持城鄉發展一體化的基本思路(一)政府及公共財政的職責定位解決城鄉二元結構與經濟發展階段密切相關,是一個長期動態的過程,市場機制發揮著基礎性作用,但政府的作用也非常重要。概括地講,政府在推進城鄉一體化中需要明確以下職責:一是制度創新。即從城鄉戶籍制度、就業制度、勞動保障制度、土地制度等多方面消除對農民的歧視,真正實行對農民統一的“國民待遇”。二是政策導向。要以公共財政政策為主導,完善國傢的財政政策、稅收政策、價格政策、收入分配政策,逐步讓公共財政的陽光普照到農村。三是強化投入。要改變過去長期以來國傢的財政資源、金融資源等向城市過度傾斜的格局,切實有效地強化國傢對農村的各種投入,同時通過政策的改變吸引社會資金投入到“三農”之中。財政是政府宏觀調控和履行職能的重要工具。以上關於政府職責的定位實際上也決定瞭公共財政在推進城鄉一體化中必然承擔著非常重要的使命和作用。一是公共財政通過參與國民收入分配和再分配活動,綜合利用稅收、支出、補助等政策手段,優化宏觀收入分配格局,調節居民收入和財富的差異,加強對農民及整個社會弱勢群體的支持和保護。二是公共財政通過積極推進財政體制創新,建地貸款嘉義布袋建地貸款可以為財力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎,為我國的中西部地區、貧困地區及整個農村的經濟發展和基本公共服務獲取提供財力基礎。三是公共財政支持城鄉一體化發展,不僅具有直接的調節效應,而且通過資金分配、財稅政策優惠等手段,有效發揮財政的間接調節效應或引導功能,也就是引導社會民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發達地區、向貧困地區、向“三農”傾斜,從而有效地推進城鄉之間、區域之間的相對均衡發展。(二)若幹政策建議1.政府基礎設施投資要向農村傾斜農村基礎設施建設關系到農村生產生活條件的改善,是新農村建設和城鄉一體化的重要內容,理應作為國傢基礎設施建設的重點。一是調整預算內基本建設投資結構。要按照建設重點轉向農村、國傢預算內投資主要用於農村的要求,建議今後一個時期預算內基建投資用於農業農村的比例要逐步提高,增量投資比重不少於50%。在此基礎上,采取有效措施,探索引導農民和社會資本參與農村基礎設施建設的有效模式。二是加強農村水、電、路等農民需要的公共基礎設施建設。要把解決農民看得見、摸得著的飲水難、用電難、行路難等實際問題作為重點,加快建設進度。這不僅有助於改變農村落後面貌,而且是擴大內需和拉動經濟增長,促進農民與工業化、城市化協調發展的一個重要方面。三是加強縣以下中小型基礎設施建設力度。結合“六小工程”(即節水灌溉、人畜用水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等)項目建設的經驗,改變中小型農業和農村基礎設施主要依靠農民群眾投勞投資的辦法,逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范圍。四是新時期應該在政策導向順應農民改善基礎設施的迫切需要,進一步加大財政對農村公益事業“一事一議”的獎補力度。要在規范的前提下開展“一事一議”公益事業建設,堅持以人為本、尊重農民權利,著力解決偏遠地區、民族地區、邊境地區、高寒地區、貧困地區等區域農民最急需、最直接的民生問題。要在農民量力的基礎上,財政加大獎補力度,並引導企業和社會捐資贊助,努力健全村級公益事業建設多元投入機制。五是重視支持農村公共環境整治。當前農村這方面的工作重點包括垃圾清運、污水處理等,這是農村基礎設施建設的新內容,也是建設美麗鄉村的客觀要求。要在支持農村整治規劃編制的基礎上,重視支持農村公共環境整治。建議中央和地方各級財政增加農村公共環境整治專項投入,通過以獎代補、以物抵資的方式,引導農民建設美好傢園(博客,微博)。2.著力完善農業支持政策農業是國民經濟的基礎,是城鄉發展一體化的根基。新時期農業發展的基本目標是,要加快發展現代農業,增強農業綜合生產能力,在確保國傢糧食安全和重要農產品(000061,股吧)有效供給的基礎上,實現農業可持續發展。作為政府財政政策重要組成部分的農業支持政策,在推進現代農業發展中擔負著重要職責。具體建議:——確保財政支農支出持續穩定增長。其一,要確保國傢新增財力向農業傾斜。近幾年國傢財政收入每年以大約一萬億的幅度遞增,建議國傢財政每年新增財力分配要切出10%-15%的份額用於農業,這是強化農業投入的一條重要措施。其二,建議從土地出讓凈收益、國有資本經營預算收入等渠道籌措資金,支持農業。2011年中央已經明確從土地出讓凈收益中提取10%用於農田水利建設,建議將統籌比例進一步提高到15%,將土地治理納入專項支持范圍。另外要從中央和省級國有資本經營預算收入中安排一定比例專項支農。其三,盡快出臺農業投資法,將各級政府支農行為納入法律規范。從今後的趨勢看,國傢為瞭更好地實現支持和保護農業的調控目標,改變地方農業投資中的隨意行為,需要盡快制訂和出臺農業投資法。立法應將國傢(包括中央和地方政府)的農業投資行為作為規范的主要對象,同時既要明確各級政府的支農職責,也要對其農業投入的數量界限作出規定,這必將促使整個農業投資主體的行為規范,強化政府投資主體的導向功能。——明確農業財政支持的方向和重點。一是加大農業基礎設施建設投入,包括水利設施、農業生態環境、國土整治等。二是支持農業結構調整。中國農業已進入一個新的發展階段,面臨著戰略性結構調整,這就是要調整農業生產結構,發展有競爭優勢的農產品,發展畜牧業和林果業,促進農產品加工轉化增值,積極發展小城鎮和鄉鎮企業等。為此,財政要加大對“種子工程”、畜牧良種、優質飼料、區域化優質農產品基地、產業化龍頭企業、退耕還林、還草等方面的支持。三是完善農業社會化服務體系。我國有2.3億個農戶,經營規模小、農產品成本高,亟須完善社會化服務體系,搞好產前、產中、產後服務。在這方面,財政要增加氣象投入,建立完善各種專門性自然災害氣象預報服務;加強對病蟲疫情監控的投入,減輕農民損失;增加對農產品信息網絡和營銷組織建設的投入,逐步建立覆蓋全國城鄉、連接國際市場的農產品信息網絡營銷組織;支持農民合理儲備糧食,減輕國傢糧食儲備壓力。——要健全農業補貼制度。一是隨著我國財力水平的提高,逐步增加直接補貼的資金總規模,逐步將補貼標準提高到能補償農民種糧成本並能保證適當收益的水平。二是擴大良種補貼和農機補貼。三是進一步完善糧食直補、農資綜合直補等各項對農民收入的補貼制度。本著“大穩定、小調整”的原則,探索農業補貼的多種方式。例如,為瞭鼓勵農民踏踏實實種糧食,補貼資金允許適當對種糧大戶予以傾斜。為瞭解決無論種什麼作物,甚至種樹、養魚、荒蕪都可照領“糧食直補”的問題,可以調整為隻針對糧食實際種植面積進行補貼。四是拓展對農民補貼的領域。加大對農民使用各種新技術的補貼力度,加快農業科技成果的轉化應用。增加用於農業政策性保險(放心保)保費的補貼,提高農業風險防范能力。五是強化對農業補貼資金的監督檢查,防止截留、擠占挪用補貼資金,保證補貼資金能夠真正落實到農民手中。——註重發揮農業財政支持政策的導向功能。其一,要調整和優化農業財政支出結構,強化農業基礎性投入,為社會投資主體增加農業投入創造良好的外部環境。其二,國傢要在稅收、補貼、貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵,以吸引社會資金投向農業。其三,要改變財政投入方式,減少政府直接辦項目,加大對農民和社會辦項目的補助。還要通過稅收優惠等政策措施鼓勵農業利潤用於農業再投資。3.建立與完善農村剩餘勞動力有效流動和轉移的新型制度政策框架如前所述,目前我國農村勞動力仍處於就業不充分狀態,一個明顯的事實是從事農業的勞動力占全社會的35%,而農業產出隻占全社會的10%,這是我國農業勞動生產率低下、農民收入不高、農村仍大面積貧困的根本原因。研究表明,我國當前及未來中長期農村剩餘勞動力轉移的任務仍相當艱巨,“十二五”時期每年仍需向外轉移農村勞動力860萬—900萬人。因此,如何解決農村剩餘勞動力的出路是事關國民經濟方向和現代化進程的一個重大戰略問題,也是推進城鄉一體化需解決的一個關鍵問題。——消除歧視,為農民工就業提供公平的就業環境。首先要取消農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。現在農村勞動力進入城鎮就業仍受到一些不合理限制,有的城市為瞭確保城市居民就業,限制農民進入的行業和工種,還有的地方存在簡單粗暴地清退進城務工農民的做法,至於農民工和城市居民同工不同酬、惡意拖欠農民工工資等情況仍大量存在。這些做法既不符合市場經濟的公平競爭原則,也沒有真正起到引導農民有序流動的作用。為此,要進一步完善和規范政府對勞動力市場的管理,清理和取消各地區對農民工進城務工的不合理限制政策和歧視規定。其次,為農民工城鎮就業提供平等的就業公共服務。近年來國傢積極的就業政策,在職業介紹、崗位培訓、就業扶助、創業支持、小額信貸、稅費減免等方面出臺瞭大量的優惠政策和財力投入,但這些政策和資金主要用在瞭城鎮居民就業方面,進城務工農民很少可以享受到。下一步應改變這種做法,政府應向全社會提供統一、規范、透明、公平的就業服務。——加強人力資本投資,大力提升農民工的綜合素質和就業能力。從提升農民工的就業能力和素質看,重點需要抓住兩件事:其一,強化對農民工的培訓。其二,大力發展職業教育。在我國,職業教育受教育群體具有很大的特殊性,中職學生中超過90%來自農村,高職學生中來自農村和經濟困難傢庭的學生比例也相當高。因此,公共財政更有責任加大對職業教育的資金和政策支持力度,這不僅符合公共財政改革發展的基本方向,而且對於促進社會公平與經濟科學發展具有重要的戰略性意義。我們的基本建議是:堅持政府主導,財政投入應當成為職業教育經費保障的主渠道。一是建立未成年人基礎職業教育投入政府全額承擔機制,確保基礎能力建設、教師工資、公用經費、免學費、補生活費足額到位,並建立逐年穩定增長機制。二是建立準基礎職業教育投入政府與行業企業和社會的共擔機制,形成政府主導,行業、企業、社會和個人參與的經費投入結構,並建立健全各方責任約束機制。三是建立高等職業教育經費政府與社會分擔機制,分類核定高等職業院校生均培養成本,制定國傢與個人共擔經費的標準。四是合理確定中央政府、省政府及市縣政府的職業教育投入職責,分級承擔職業教育經費,建立財政預算內職業教育投入穩定增長機制。五是創新均等化轉移支付制度,建立未成年人基礎職業教育均等化轉移支付制度,改革完善現行財力均等化轉移支付的分配要素,加大未成年人基礎職業教育均等權重。4.創新城鄉基本公共服務均等化的政策體系——調整和優化財政支出結構,向民生領域、向農村分配傾斜。一要加快行政體制改革,切實解決機構膨脹、財政供養人口過多、財政負擔沉重的狀況,使行政經費保持在一個合理的范圍內。同時要繼續采取措施,大力減少“三公”消費支出。二是完善財政投資政策。財政要從一般競爭性領域的投資果斷退出,改變目前財政投資范圍過寬、撒胡椒面的狀況。三是集中財力加大民生投入,特別是加大對基本公共服務如教育、醫療衛生、就業服務、社會保障、生態環境等方面的支出力度。各級政府要優先安排預算用於基本公共服務,並確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務相適應。與此同時,中央和地方財政的民生投入真正向農村傾斜。——明確提高農村基本公共服務水平的重點任務和方向。一是促進城鄉義務教育均衡發展,做到縣域內學校辦學條件大致均等,提升農村義務教育質量。盡快將高中階段教育納入義務教育范圍,進一步提高農村地區高中教育普及程度。全面實行免費的農村職業教育,創新農村職業教育體系。二是進一步鞏固和發展新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡,向農民提供安全價廉的基本醫療服務,加強農村婦幼保健,使農民享有的公共衛生服務水平得到進一步提高。三是完善農村最低生活保障制度。健全農村社會救助體系,建立農村社會新型養老保險制度。提高扶貧標準,對農村低收入人口全面實施扶貧政策。四是建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制。大力發展公益性文化事業,推動農村文化繁榮發展。——積極推進基本公共服務供給機制創新。一是完善公共服務的提供策略,確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務項目中平等、充分地獲益。二是建立基本公共服務多元化供給機制,大力拓展社會扶貧。在堅持公益事業發展由政府主導的原則下,探索基本公共服務多元化、多樣化供給,充分發揮社會組織在提供基本公共服務方面的積極作用,建立基本公共服務供給的市場機制,提高公共服務效率和質量。三是建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。建立和完善貧困地區公共物品需求和利益表達機制,使貧困地區需要什麼樣的公共物品、偏好如何、優先序如何、需要多少以及利益訴求等,均可通過恰當的機制充分表達出來 ,並通過一定的程序使這種需求轉變為政策決策的參考依據和行動目標。建立和完善貧困地區地方公共物品需求和利益表達機制對於保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護農村貧困人口合理權益、改善幹群關系、維護農村貧困人口合理權益、改善幹群關系、維護社會穩定,都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度,確保基本公共服務供給充分體現公眾需求。(作者單位:財政部財政科學研究所)(編輯:鈉鈉)

新聞來源http://news.hexun.com/2014-06-04/165379889.html

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