潘惠娟

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內容來自hexun新聞

從 平度事件看集體土地流轉程序再設計

十八屆三中全會關於“實現集體土地與國有土地同地同權、賦予農民財產權利”等方面的表述，讓我們對集體土地流轉帶來的改革紅利無限憧憬。但是，近期“平度血征強拆事件”的發生，著實給我們敲響瞭警鐘。事件不僅昭示出改革紅利的獲得是多麼艱難、代價是多麼高昂。而且，事件本身暴露出的問題，讓我們不得不重新設計集體土地流轉在程序上孰輕孰重、熟先孰後。事件的發生有一個大背景，也是一個承重的話題，就是繼續推進土地制度改革在破題上的艱難。在未來相當長的一段時期內，集體土地仍舊必須在“符合規劃和用途管制”的前提下進行流轉。這其中，符合南投中寮土地貸款規劃指的就是城鄉土地利用實行不同的規劃控制，而符合用途管制指的則是，國有土地和集體土地用途上的二元管制不能變，集體土地若想進入房地產市場，必須要走政府征收的程序。但是，實施規劃和用途管制的權力掌握在地方政府的手中，這不僅意味著創造集體土地市場化溢價的權力（城鄉規劃）在地方政府，而且實現這種溢價的權力（土地征收）也在地方政府。因此，基於土地集約節約和保護耕地的土地規劃和用途管制，其在政策上的任何探索（如本案中的“增減掛鉤”），都有可能變異為地方發展經濟和謀求自身利益的“合法外衣”，犧牲掉的則是農民的土地權益。另一方面，即使集體土地征收補償標準會提高，但仍舊在原用途（農業生產）若幹倍的框框內“打轉轉”，依舊無法以市場價格作為標桿。因此，集體土地流轉的主導權、政策上的解釋權就必然掌握在地方各級政府的手中，也就無法真正實現“自主流轉”、“同地同權”、“平等交換”。而不久的未來，我國新型城鎮化將會如火如荼地推進，更多的農村集體土地將被納入到城市化的大潮中，在信息極其不對稱、談判地位極其不平等、地方政府“以地生財”的饑渴絲毫沒有緩解的情況下，想讓“平度事件”成為個案似乎很難。在“平度事件”中，對於嚴格執行征地程序，從山東省到青島市，再到平度市，三級政府的國土資源部門有意無意的疏漏讓人吃驚，直接導致瞭在征地合法性、安置補償方案上，農民徹底喪失瞭知情權，以及申請協調和裁決權、行政復議權和訴訟權。在此過程中，我們看到的更多地是，政府雄心勃勃的發展規劃、跨越式的城市化發展戰略，以及上級政府對於規劃和發展的支持，而並非是征地程序是否合法，更不是農民財產權利是否得到保障。當地官員拆遷動員會上的明確指示道出瞭這一潛規則，“不簽協議不罷休，不騰房屋不收兵”，“為瞭發展，在個別工作程序上有點瑕疵、出點問題，市委、市政府絕不會追究大傢的責任”。在“平度事件”中，地方政府對於土地征收、拆遷補償、土地出讓等相關法律和程序在權威上、執行上的蔑視和規避到瞭無以復加的地步。而更令人驚奇的是，本應是村民利益代表的村委會主任，卻成為殺害村民的幕後兇手，而被征地農民的生命在地方政府經濟業績、主政官員的經濟利益面前，變得輕如鴻毛，更遑論對於村民土地權利的保障。產生這兩個問題的直接原因就在於，實施城鄉土地利用規劃和土地用途管制的權力掌握在地方政府手中，集體土地征收補償沒有向市場價格看齊。而地方政府之所以可以隨意實施規劃，隨意實施用途管制來剝奪農民享有土地實際占有的權利、增值的權利，而補償之所以沒有向市場價格看起，根源就在於農民對於土地財產的權利沒有落到實處。正如科斯所言，“清楚界定的產權是市場交易的前提。”在村集體治理結構嚴重扭曲，民主生活缺失，集體所有權所有者缺位的情況下，農村集體土地控制權實際落入村幹部手中。在城鎮化的過程中，集體土地入市溢價的這塊肥肉擺在面前，而信息不對稱、權力的不對等和法制保障的不力，事實上讓這塊肥肉完全落入到村幹部的手中，並通過“平度式村幹部”與房地產開發商的勾結瓜分，造成嚴重的分配不公、腐敗盛行。值得註意的是，在城市化、經濟增長政績的誘惑下，上級政府也被基層政府俘獲，農民對於的土地的權利更加難以保障，而向上訴求的渠道也被堵塞，“暴力式自救”的現象就必然會發生，基層社會面臨著極其不穩定的局面。因此，做實產權要先於流轉、也優於流轉，要讓十八屆三中全會提出的農村集體土地和城市國有土地“同等入市、同地同權、平等交換”真正落地，將農民對於土地的權利上升到財產的高度，這是推進集體土地流轉改革的長效之策。甚至，為做實產權，即便在短期內暫停流轉，也是非常必要的。若非如此，“平度事件”必然會再次上演。而且，土地權利落地瞭，集體土地產權虛置的問題也就改觀瞭。有恒產者有恒心，也就有瞭民主生活的物質基礎和激勵，也就解決瞭“村幹部”控制的問題，這是解決村集體治理結構扭曲的唯一途徑。不然的話，“平度式村幹部”既抓不完，也杜絕不瞭。近日，不動產統一登記部際聯席會議召開第一次會議。部際聯席會議召集人、國土資源部部長薑大明在會議上的講話，道出瞭建立這一制度的歸結點，那就是“註重保護不動產權利人合法財產權，註重保障不動產交易安全，註重提高政府治理效率和水平”。對於基層廣大農民土地權利的保障，亟待通過統一的登記來實現，這是整個不動產統一登記體系的底層基礎。長期以來，包括宅基地、耕地、集體建設用地在內的各類集體土地權屬登記信息殘缺和混亂的問題本身就非常嚴重，再加上內部人控制、權力不對等、信息不對稱，土地在集體內流轉或國有化征收過程中應有的合法程序流於形式，產權非法侵占問題非常普遍。以統一的不動產登記信息基礎平臺構建為契機，統一規劃集體土地流轉在審批、交易和登記信息上的規范，並實時互通共享和監督，這是做實產權的基礎。短期內，在繼續深化土地制度改革和征地制度改革難以獲得實質性突破的情況下，這一舉措是保護農民土地權利和向長效之策過渡的必要手段。 （作者單位：深圳市房地產研究中心）

新聞來源http://news.hexun.com/2014-04-01/163544212.html

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